申遗热中的冷思考

张柏国家文物局原副局长、中国文物保护基金会理事长王云霞中国人民大学法学院文化遗产法研究所所长

主场嘉宾：

高舜礼中国旅游报社社长

主持人：

陈富钢中国旅游报社经济编辑部主任

话题1. 申遗与旅游发展

主持人：前不久，在卡塔尔首都多哈举办的第38届世界遗产大会上，中国大运河项目、丝绸之路：起始段和天山廊道的路网项目、中国南方喀斯特二期项目，成功入选《世界遗产名录》，使我国成为遗产数量排名世界第二的国家。

在中国，世界遗产地多数成为热门旅游目的地，成为发展旅游的金字招牌或核心竞争力。但是也应该看到，申遗成功并不等于某一旅游目的地就相应地开发建设成功了。应如何正确认识申遗对旅游发展的意义、如何正确处理申遗与旅游发展的关系？

张柏：处理申遗与旅游的关系，是文物保护和旅游发展共同面临的一个老问题，也是新时期文物与旅游共同面临的一个新问号。在申遗过程中以及后申遗工作中，中国和世界面临的问题有很多共性。

申报世界遗产的主要目的有两个。

第一是为了促进遗产的保护，在申遗过程中进一步落实各方面的保护工作。比如物质文化遗产申遗有6条标准，需要按照标准去落实本体保护和文物环境整治保护工作，目标是尽可能多地保护遗产的完整性和原真性。申遗不仅对保护有推动，而且对展示、管理等工作都会有整体的推动。比如很多遗址类的遗产地，没有博物馆或陈列馆、游客中心等，但是要想成为世界遗产，必须具备这些设施。所以推动遗产保护和管理，才是申报世界遗产的目的。

第二是利用好遗产。我国的文物工作方针是：保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理。这四句话是一个有机的整体，不可偏废，这也是申报世界遗产的根本意义。在世界各国和我国都有不少实例，成为世界遗产后，对保护、利用、包括旅游发展都起到了很好的促进作用。因此从宏观上看，不能为了申遗而申遗，申遗过程中和申遗成功之后，都要把保护工作、利用工作做好，努力发挥其在经济、社会、文化发展及民生水平提高中不可替代的作用。特别是民生，老百姓不仅需要吃饭、穿衣、开汽车、住房子，还要有精神食粮。

王云霞：世界遗产保护和旅游发展利用之间的关系，在理想状态下，是不矛盾的，而应该是一种良性互动。

首先，世界遗产是对人类社会发展而言具有非常重要意义的一些最杰出的、具有普遍、突出价值的文化和自然遗产，是各国最珍贵的、最重要的遗产。将它们列入世界遗产名录保护起来，并不是要将它们藏之深山不让人们接近和欣赏，这些遗产本身具有的历史、艺术和科学价值是需要通过人们近距离的观赏、接触、体验然后来理解它、传承它。所以说世界遗产本身是需要人们去参观的。

其次，申遗对于旅游发展具有促进作用，可以通过很多非常直接的数据来证明。平遥古城1997年12月成为世界遗产地之前，是一个默默无闻的小城，1997年的游客量才5万人次。但是成为世界遗产地之后，游客量每年都以平均60%的速度增长。虽然在2005年之后增速有所放缓，但是仍以每年20%到30%的速度在递增。有一个统计数据，1997年平遥古城旅游收入1250万元，但是13年之后的2010年，旅游综合收入已经达到了8.1亿元。

申遗本身对旅游以及对当地经济的拉动、对民生的改善，具有非常积极的意义。许多遗产地经济不发达，除了遗产资源，很少有其他资源可供利用，遗产保护本身也缺乏必要的投入和有效的管理，更没能得到很好的开发利用。如果将申遗看作是遗产地旅游发展的契机，促使当地政府重视对遗产地的保护，加大资金投入，对遗产地进行适度的可持续的开发，适当整治遗产地的环境，建立严格的保护与管理制度，必然会带动当地旅游经济的发展。同时，旅游收入的提高，也可以促进世界遗产的保护，比如说经费渠道的拓展、保护设施的完善等。

但是现实生活中，正确处理两者之间的关系并不是非常简单的一件事。很多遗产“重申报轻保护”，把旅游发展作为根本目标。所以应该明确一点，申遗本身并不是为了发展旅游，旅游是申遗的副

产品，申遗本身目的是为了更好地保护遗产、传承遗产。

高舜礼：申遗是对一个地方资源世界级价值的认定。也就是说文化遗产反映的是文化价值，自然遗产反映了它的地理、地质等方面的价值。所以申遗成功只是完成了价值认定的过程，和旅游开发成功不能同日而语。

从旅游的角度看，申遗有几个方面的意义：一是对资源禀赋世界级的认定，世界遗产就意味着它的稀缺性，也意味着顶级性；二是宣传推广意义，申遗的过程往往和宣传紧密相关，申遗的过程就是宣传的过程，申遗成功又加大了宣传；三是带动发展的意义，要进入世界遗产行列必然要符合条件，这就要在若干软件方面、硬件方面都要达到标准，在这种情况下，无论是思想的认识、还是对周边的环境整治或者对一些不符合规划的建筑的拆除，可能都要做大量工作，而这些工作的开展与下一步更高层次发展旅游是相辅相成的。

所以，不能把申遗作为发展旅游的手段，把发展旅游作为申遗的终极目的。一旦申遗成功，一些地方忘记了世界遗产保护利用的一些规则，大肆进行旅游开发，引来很多人流，对保护形成很大压力。不能割裂申遗和开发之间的有机联系，申遗是为了更长久的、可持续的利用，旅游开发是对遗产非常重要的利用方式，但是利用不能影响和危及遗产的保护。

我国一些地方也有过一些教训，有的认为申遗等于找了一个国际级的紧箍咒，不利于大规模的旅游开发建设，对于申遗不是很积极，所以虽然资源禀赋和品位很高的地方不少，但很少成为世界遗产。也有一些地方在申遗成功之后旅游开发力度太大，导致了对遗产的破坏。还有个别地方申遗之后，在旅游开发上进展不大，比较典型的是周口店北京人遗址。当然，周口店这一类资源有其特殊性，怎么开发才能吸引游客，是一个难题。另外，有个别地方申遗以后背上沉重的债务负担，这可能是因为最初申遗的时候不得法，花了一些冤枉钱；也可能是申遗成功之后旅游开发工作又没有跟上，没有对世界级资源进行合理利用。所以，申遗和旅游发展的关系处理，是比较专业的一个问题。

话题2. 科学申遗

主持人：一些地方把申遗视为“鲤鱼跃龙门”，把申遗当作了备战“高考”，不惜付出大量人力物力，一旦通过了则认为可以松口气。实际上，申遗成功只是大功告成一半，又肩负上了加强遗产地“保护、保存、展示和遗传后代”的神圣使命。对于个别地方来说，申遗带来的并不都是花团锦簇、金光大道，而是前期借债申遗、后期旅游开发不利，结果背上了不小包袱。该如何科学地去申遗呢？

张柏：这是申遗工作中值得研究和带有共性的问题。有的地方申遗成功后产生松口气的思想，工作放松，不能按计划完成既定的工作任务，甚至申报时承诺的项目也不能按时完成，造成不好的影响。

我国自参加申遗以来，申报的申遗对象本体的价值，在世界文化遗产中比较，都是非常重要的，也可以说是出类拔萃的，他们的完整性、原真性也都是没问题的。但是由于历史的原因，在管理和环境方面一般都存在很多问题，有的需要建立机构，有的需要制定规划，有的需要建立游客中心，甚至有的需要居民搬迁、周围企业的转产等。这些问题不是一个部门能办到的事，必须政府出面牵头才能解决，所以在申遗过程中会牵扯很大的

人力物力，有的地方在申遗过程中甚至贷款、集资。在搬迁过程中，如果宣传不到位，也可能造成一些不同意见。申遗路确实不易，但申遗成功以后的工作如果做不好，就会带来新的问题。

所以申遗需要做科学的安排，绝不能把申遗作为一个单体的、一段时间里面的、独立的工作来考虑，一定要作为文化遗产保护整体工作中的有机部分，从理念上、整体认识上和实践上做好这项工作。这就需要在申遗之初制定一个整体的科学的规划，全面规划申遗过程中和申遗成功后，文物保护、利用和管理等各项工作，以保证申遗整体工作能全面落实中央文物工作方针，使保护、利用和管理三位一体有机地结合起来，在保护好文化遗产的过程中，让文物活起来。只有这样才能使申遗成功后的遗产地，方向明确，项目落地，化解困难，融入地区经济社会发展新环境中，茁壮成长。由此可见，申遗成功后，遗产地的工作不是少了，而是更多了，要求更高了，因此松口气的思想和行为都是不对的。

一个地方从提出申请到申遗成功，原则上讲花不了多少钱。从过去的经验看，花钱最多的是环境整治，因为涉及大量搬迁、绿化等，还要把文物本身修缮好。其他的如申报文本、拍摄片子、出差费用等，100万元足够了，通常用不了。北京的故宫和颐和园申遗时就没花太多钱，因为保护工作以前就做得很好了。有些人有一个观念，似乎需要保护的就是某座宫殿、某座塔等，这是不对的。文物有生存环境，与文物本身一样重要，没有母体，文物价值就差远了。

王云霞：如何科学地申遗，最关键的是要弄清楚申遗的本质是什么。申遗是为了要把那些世界上最珍贵的文化和自然遗产用更高的标准保护起来，是为了提醒当地政府它的保护职责，让专业人员更尽职地去保护人类共同的文化和自然遗产，提高公众对于世界遗产价值的认知水平。这在《世界遗产公约》的序言和正文里都有明确规定。

所以说所谓科学的申遗，最关键的是要把遗产里那些普世的价值提炼出来、凸显出来，为世人所知，并且让世界遗产委员会的专家确信并认同这些价值。

所谓的普遍的、突出的价值，实际上指一个遗产地之所以能够成为人类共同遗产的、对人类的发展做出巨大贡献的一些特质是什么。这在《世界遗产公约》本身并没有明确的解释，但是《实施世界遗产公约的操作指南》里明确了对这些价值如何进行评估。《指南》提出了10项标准，文化遗产的评估标准有6项，自然遗产有4项。如果世界遗产委员会确信某个遗产地符合这10项标准里的一项或者几项，那么就有可能将其列入世界遗产名录里。

至于申遗时的投入，有一些是必需的，有一些则是完全不必要的。什么是必需的？对于遗产本身价值的挖掘、展示，恢复遗产地的原真性和完整性，必要的周边环境整治，建立安全保护设施，加强专业人员队伍建设等。这些都是必需的。有些地方在这些方面历史欠债过多，借申遗的机会有所加强。而盲目地新建高速公路、甚至高铁，或者新建很多完全不必要的附带设施，比如豪华接待中心、观光缆车、娱乐场所等，就显得过分。有一些地方甚至以此为契机来推动当地房地产的发展，拉动GDP，

更是本末倒置，是一种变异的申遗。

另外，有些遗产地旅游开发不力、背上了不小的包袱这种现象，可能还与对遗产地本身性质相关联。有些遗产地，例如九寨沟，本身就很漂亮，从美学上来讲，本身就具有较强吸引力。以前不为人知是因为地处边远，加上宣传不力造成的，一旦成为世界遗产之后，游客大增是必然现象。但是一些遗产本身不具备通常意义上的美学功能，比如一些古文化遗址。将它们列入世界遗产也并不是为了旅游，而是为了教育大家、让大家了解这段历史。对于这种遗产地，当地政府也不应该指望它能够拉动旅游发展，而应该更多地在其教育功能上做文章。

高舜礼：申遗这些年比较走俏，在一些地方出差常能听说当地正在申遗，或者准备申遗。这就如同现在旅游业界比较盛行的，旅游景区申请A级等级一样。但我认为，申遗就好比解一个比较专业的方程式，而不是搞中国式“高考”、迎接检查。在申遗时，一定要强调专业性，也就是说要深入研究成为世界遗产的要件。从要件上审视一下要申请的地方有无先天性缺陷。现在一些地方申遗存在盲目性，其实就是这个问题。还有一些地方误认为申遗声势搞得大一些、花钱花得多一点，就可能申请成功。这种做法显然是不妥的。

另外，要针对申遗要件做工作，而不是不加区别地去申请。比如石林在第一次申遗时并没有成功，原因在于，申请单位把其当成一个景区申请，准备的材料也是从景区方面考虑，并不是从喀斯特地貌、从生成原理、特征等方面去申请，第二次申请时调整方向，才成功。

话题3.违章建筑与过度开发

主持人：国内某些地方申遗成功后，周边短期内冒出大量宾馆、饭店、商店等违章建筑，普遍做法是迁出居民、门票涨价，这实际上违反了遗产保护的基本原则，有的已被世界遗产委员会亮出“黄牌”警告，不得不再花费巨资拆除和清理。出现这种问题的症结就是没有领会联合国设立世界遗产项目的初衷。为什么会频繁出现这类现象？

张柏：这个问题在文物保护单位较多。一个是建设目的的问题，另一个是法律观念淡漠。

世界遗产申报成功以后，不能够松气，特别是在依法、依规、按原则办事上要严格一点，否则会对世界遗产本身影响很大，对国内影响大、对世界影响也很大。

王云霞：频繁出现这种现象最根本的原因是没有领会联合国教科文组织设立世界遗产项目的初衷。

如果在遗产地周围设立大量的宾馆、饭店、商店、娱乐场所，不仅破坏了周围的环境，还可能引来大量的客流，有可能损及、危及遗产本身的安全。所以世界遗产委员会亮出“黄牌”警告是必然的，如果不能限期整改的话，甚至有可能会摘“帽子”。

此外我认为，不加区分地迁出居民是不对的。有些遗产地是古镇、古村落，就是供人居住的，原住民的生活样态本身就是遗产原真性的组成部分。如果把居民迁出来，这个地方就成了一个商业空壳。这种做法不仅侵害了当地居民的文化权利，也损害了他们的经济利益。因为他们离开这个地方之后，社会环境和自然环境往往发生巨大变化，已经没有办法按照原来

的方式去生活；有些少数民族地区有独特的宗教信仰和传统，一旦被迫迁出原生地就很难维持其传统文化，这样的做法特别伤害原住民。

当然，一些地方的居民迁出是必需的。比如古文化遗址，现代人的生活和生产活动会影响遗址保护，破坏其历史和文化信息。

高舜礼：这个现象目前在很多地方普遍存在。

一方面，可能是这些遗产地的决策者，在遗产专业领域里的知识比较欠缺。另外一方面，这也可能是政绩观的影响。申遗成功，本身已经是一个很大的政绩，但是有一种不过瘾的心态，导致了在世界遗产的头衔下，把古镇、古村、古街都拆了或者改了，做出他们所认为比较好的、现代色彩比较浓郁的主题公园、旅游小镇等。这样就必然带来较大规模的开发建设。

还有一个原因是对世界遗产保护的真谛没有弄懂，也没有对旅游发展的规律从根本上掌握。但也有做得好的，比如安徽徽派民居。宏村、西递是世界遗产，但大量的徽派民居不在遗产保护的范围内，遭受着潮湿、白蚁的侵蚀，老百姓也不太愿意住在这种老房子里了。为了解决这个问题，安徽黄山跟法国有关旅游开发机构合作，对遗产以外的徽派民居村落做了一些旅游开发。开发完以后，法国旅游当局专门授予了法国认可的乡村旅游标志。我认为，这是一种很好的探索。

这种情况，同样存在于福建土楼。土楼有一些被认定为世界遗产，但是还有2.3万座以上的土楼是没有被认定为世界遗产的。老百姓住在里面不舒服，但是如果不管它，这些土楼就会慢慢地废弃了。这个问题怎么解决？我认为，说到开发和利用，除了那些被认定为遗产的土楼以外，第一位应是考虑那2.3万座土楼的开发利用，其次才是引进旅游大项目。

话题4. 经验借鉴

主持人：一些地方申遗成功后，很快加大旅游接待设施投入，建设大面积的停车场、宽阔的游步道、敞亮的游客接待中心，目的是应对可能快速增加的旅游客流。客观地说，这些开发建设虽未对遗产地伤筋动骨，但多少损坏了它的原真性。在这些方面，世界各地有无可资借鉴的经验？

张柏：在这方面中国有自己的经验。有一个很好的经验就是离开遗址本身一段距离。东北的高句丽王城遗址，就是采取了这个办法，拉开距离让游客走进去。路两边是一片自然景观，远处是那一片遗址，黑黑的看不出什么来，游客越往里走，遗址越来越清晰，走的过程中也不断看到一些遗址。游客慢慢地酝酿感情，到遗址跟前的时候感到很震撼。国外也有类似经验，到一定地方后，旅游车就不让进了，而是用遗址地的电瓶车、绿色环保车等，如果不是很远的距离，就让游客自己走进去。

其实这个经验很好，既避免了过多的旅游设施破坏文物环境和遗址，又给了公众参观这个遗址留下一个思考的过程。

此外，一定要让遗址保护、旅游需要和周围的商业需要统一规划，统一安排。不要互相割裂。这是总体管理的问题，也是有关行业组合起来为老百姓服务的问题。

王云霞：大型的旅游设施、宽敞的接待中心、巨大的停车场有可能对遗产地造成伤筋动骨的后果，并且损害其原真性。如果停车场建得太近，不仅破坏了遗产的原有风貌，同时也可能造成污染，震动本身可能会危及遗产的安全。宽敞的参观道路和接待大厅如果造型和风貌与遗产地的价值不相容，也同样是对原真性的破坏。

有些国家的做法值得借鉴。比如日本和法国，他们的停车场往往建得非常远，汽车不能开到遗产地景区门口，游客很远就得下车步行，而且游客走的路通常并不是平平整整的柏油路，而是碎石铺成的路。这种做法是古代延续下来的传统，走在碎石路上发出的沙沙响声，可以提醒宫殿、寺庙的主人注意到外人的接近。在现代社会，这种松散的碎石还可以降低脚步和机动车对遗产地路面和建筑的损害。

高舜礼：现在一些遗产地配套设施的建设，体量过大、占地面积较大、建筑过多、档次过高，这个问题跟“不这么做的话不足以显示它的档次”这种片面的理解有关。甚至有一些古老的寺院为了提升所

谓档次，把原先碎石铺的地面拆除了，重新铺上条石，这是对原生态文化的一种破坏。

国外的一些遗产地并非如此。无论是停车场、游步道、休憩区，都是因陋就简、突出实用性，尽量减少人工痕迹对遗产地原真性的影响，即使需要建桥、搭观景台，也是以非永久性建筑为主，代表性的就是澳大利亚的自然遗产地——艾尔斯岩。这个地方的停车场、游客中心、游客休息处、上山的路，跟中国景区的建设配置完全不一样，用中国人的眼光看，评个2A级景区都够呛。但是尽管设施简陋，却很实用，更重要的是保证了遗产地核心资源的原真性。

话题5. 眼光放长远

主持人：对于我国来说，申报世界遗产正处于方兴未艾时期，各地积极性很高，但万人抢过独木桥的结果，必定会造成巨大浪费。对于一个国家和地区来说，可申请的遗产毕竟是有限的，除此以外有无其他名目可以争取？有关方面应该如何加以引导？

张柏：有些地方，明明是一片遗址，遗产单位却想尽办法把它复原，由于没有原始图纸，复原后的建筑把遗址原貌给破坏了，实属可惜。并且现在的施工质量也有待进一步提高，很多单位为了省钱，用低质廉价的材料，仅仅是简单的复原，就拿出来申请世界遗产。这可以说是对文明的一种不尊重。这种做法没有按照文物法的要求。我国有一个文物古迹保护准则，这个准则中有条例一本、阐释一本、实例一本，如果按照这个准则去做，是不会出现这些情况的。

现在国内申报世界遗产热情高涨，这实际上是一个好事，通过申遗，动员各级政府重视文物、重视区域文化发展。

如今，申报世界遗产的科学性越来越强了。在业务方面、专业方面，有申报世界遗产专家委员会，他们发挥了很大的作用。

我们国家是申报世界遗产比较晚的，但势头很猛。我国有5000年文明史，留下很多地下、地上遗址，许多确为我国所独有，不保护起来太可惜了。虽然现在每年只能申报一个文化遗产、一个自然遗产，但我们确保一个能申报成功也是可以的。

现在申报世界遗产分两步：第一步是预备名单，先向联合国教科文组织申报一次，如果获得同意，就在那里备案，我国现在有110余个预备名单备案。

王云霞：根据世界遗产委员会的要求，一个国家一年最多只能申报两项，其中至少有一项必须与自然遗产有关。为了使更多符合条件的候选遗产能够进入名录，可以利用两个扩大名额的途径：一是与其他国家联合申报，如果一个遗产地跨越几个国家的领土，完全可以联合相关国家一起申报，这是世界遗产委员会特别提倡的。这次丝绸之路就是中国联合哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦两国共同申报的。二是拓展项目，就是以原有的某项遗产为基础，将那些属于同一文化群、具有某一地域特征的同类遗产，或者同一地质、地形构造或同类生态系统的遗产补充申报。这两种途径都不占用一个国家的正常申报名额。

其实，世界遗产的头衔只是各种保护措施中的一种，根据国内的法律法规设立的文物保护单位、自然保护区、地质公园、森林公园等已经为那些重要的遗产地设置了法律地位，我们国内法所确立的保护制度也是非常严格的，没有必要大家一哄而上都去申遗。

高舜礼：我国的世遗数量已经居世界第二位，未来是否会有较大的增长，取决于世界遗产委员会确定的发展原则，但估计今后中国世遗的增加不会太快、太多。因此，对有意愿申请世遗的地方来说，应该有这个思想准备，少一些“志在必得”的豪情。从资源保护的角度看，最重要的是保护意识和保护措施，而不在于什么称号，近年来一些文物保护的国家级、省级单位，也发生过一些破坏性事件；从旅游开发的角度看，一个旅游目的地是否受到游客的欢迎，也并不完全取决于资源的保护等级，还有其他的若干因素。云南大理剑川县的寺登街，似乎申请过一个“世界濒危建筑名录”，也算是一个世界级称号。